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让“效率正义”的阳光照进现实
作者:admin??发布时间:2015-06-27 09:38 打印 字号: | |
  美国学者勒斯克指出:“法的目的在于主持公道,而法院的任务则是审判,公道地、不偏不倚地适用法律,解决争议。”⑴法院审判权的行使是通过个案的审判来实现的,是由法官个体以一定的审判组织形式(合议庭或独任制)通过对个案的审判这种方式来进行的。因此,审判组织的配置及形式选择的合理与否,不仅会引发审判权运行成本问题,更深层次是审判权运行过程中正义与效率的问题,事关民众是否信任法院是扞卫人权、自由的最后一道屏障,最终影响司法权威的树立。因此,笔者选择与民众最为接近的基层法院作为研究对象,论证有关审判组织的问题。
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一、问题:提高基层法院一审民事案件合议制适用率是否合理
(一)问题一:提高调解率是否意味着提高合议制适用率
2011年3月,最高人民法院下发了《关于开展案件质量评估工作的指导意见》,对试行三年的案件质量评估体系进行了重大修订,其中“调解率”统计将简易程序案件和普通程序案件进行了区分,目的在于鼓励各级法院加大对普通程序案件的调解力度,争取更好的社会效果。各地法院纷纷响应最高院的工作指导,制定出各自的估实施方案,相应提高采用合议制适用普通程序调解结案单位案件的调解率,因此,实质性地“提高了普通程序的案件适用率”。
审判实践中,不论是涉及审判流程管理,或是案件质量评估,统计采用独任制审理案件的数量,直接以简易程序案件数量为蓝本,统计采用合议制审理案件的数量,也相应地以普通程序案件案件质量评数量为基础。临近年终,终期目标管理考核结果将要出炉,为了短期内大幅度提高调解率、陪审率,一种变通补救的方式应运而生:在12月15日前立案受理的案件,一律适用普通程序采用合议制,且规定审限仍遵循简易程序,并尽可能在12月15日之前调解结案,原因在于采用合议制适用普通程序调解结案能大幅度地提高调解率。而最高院进行案件质量评估指标体系修订的初衷是否有“扩大普通程序的案件适用率”之义呢?但有一点是可以确定的,调解率统计区别普通程序与简易程序,是为了将“调解”这一纠纷处理方式较好地运用于普通程序案件的处理过程中,以期达到比“判决”更好的社会效果。
(二)问题二:简易程序转化为普通程序导致独任审理变更为合议审理是否合理
司法实践中,出现以下几种情况时,往往会导致基层法院一审民事案件由简易程序转为普通程序审理:
第一种情况:因被告下落不明需公告送达,由简易程序转为适用普通程序审理,审判组织形式相应由独任审判员变更合议庭。
第二种情况:因送达及当事人申请延期举证、延期开庭等程序性因素导致三个月内无法审结,简易程序转为普通程序审理,虽然案情并不复杂,但也会相应导致独任审理变更为合议审理。
二、实证:基层法院一审民事案件独任审之现实趋势
(一)万变不离其宗:S县法院民事案件独任审仍是常态
以基层法院为视角来分析初审法院审判组织问题,这种以小见大的分析方式并非不无合理性,况且可能揭示出基层法院的通病。2010年S县法院民事案件结案914件,适用简易程序(采独任制)结案738件,所占比例80.74%;2011年民事案件结案919件,适用简易程序(采独任制)结案748件,所占比例81.39%;2012年民事案件结案1360件,适用简易程序(采独任制)结案1023件,所占比例75.22%。(详见表一)
表一:S县法院近三年独任审理民事案件情况表
年份(年) 结案(件) 采用独任制的案件(件) 独任制所占比例(%) 独任上诉案件(件) 独任发回重审案件(件) 独任改判案件(件)
2010 914 738 80.74 20 0 0
2011 919 748 81.39 26 0 0
2012 1360 1023 75.22 57 0 2
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在我国的立法与司法实践中,常常将普通程序与合议制对接,简易程序与独任制对应,只有适用简易程序的案件才采用独任制进行审判。《民事诉讼法》第三十九条第一款规定:人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭……第二款规定:适用简易程序审理的民事案件,由审判员一人独任审理。实践中,即使是在审判流程管理中,或是在案件质量评估中,涉及适用独任制审判案件的数量,直接以适用简易程序的案件数量为蓝本。这正是出现以上统计数据中简易程序与独任制不分列,审判程序与审判组织不分家的局面之原因所在。暂且不论这种将“简易程序与独任制对接”的滞后性与不合理性,单纯从统计的数量角度来看,尽管S县法院2012年的《目标管理考评方案》已作修正,在目标考评某些项目中作了普通程序与简易程序的区分,然而该院逐年增加的不仅是整体的结案数量,而且采用独任制审理的案件数量仍在呈递增趋势,独任制审理案件的实质息诉效果也十分明显。
(二)案少则精益求精:T区法院案件质量与司法效率并重,逐步提高独任制适用率
2010年T区法院民事案件结案280件,适用简易程序(采独任制)结案89件,所占比例31.78%;2011年民事案件结案290件,适用简易程序(采独任制)结案101件,所占比例34.82%;2012年民事案件结案346件,适用简易程序(采独任制)结案164件,所占比例47.39%。(详见表二)
表二:T区法院近三年独任审理的民事案件情况表
年份(年) 结案(件) 采用独任制的案件(件) 独任制所占比例(%) 独任上诉案件(件) 独任发回重审案件(件) 独任改判案件(件)
2010 280 89 31.78 3 0 0
2011 290 101 34.82 6 0 0
2012 346 164 47.39 8 0 0
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派出法庭,作为国家审判机关的最前沿,承担了大量的民商事审判工作,而这些案件大多是权利和义务关系明确、争议不大的民事案件,因此,对这类案件的审理通常采用法官独任审理。S县法院共有7个派出法庭,派出法庭独任审案件数就约占全院独任审案件总数的80%,而T区法院共有2个派出法庭,这也正是T区法院独任制适用率不高的重要原因。再者,在“调解率”统计方面,T区法院未作普通程序与简易程序的明显区分,而基于其他案件考评指标,如陪审率,平均审限等因素,独任制的适用率总体上并不高。但近年来,T区法院力求打造“精品案件”,实现案件质量与司法效率并重,独任审案件的数量也在逐年递增,独任制适用率也随之提高。
三、成因:独任制扩大化之“显性”与“隐性”因素
(一)独任制扩大化之“显性因素”
1.源于案件的性质
决定审判组织形式适用范围的本质性因素是案件的疑难度和程序所必需的正义性。⑴作为承担初审审判任务的基层法院,是法院体系的根基,担负着全国法院系统80%以上的一审案件的审理任务,特别是派出法庭,其受理的案件多为权利和义务关系较明确、争议不大的民事案件,通常采用独任制,并且大多数都是经调解结案。因为基层民风朴素,只要审判者站在正义中立者的立场,加以循循善诱,原先剑拔弩张的对立面,也都会息事宁人。“独任制”的采用既缩短了审判周期,节约了有限的司法资源,又可以让基层法院发挥出“矛盾调和器”的社会功能,在基层树立起司法权威。即使出现新类型案件,承办人也会淋漓尽致地发挥出下文所述的“独任制”的隐性适用基础,而从实质上保证“独任制”的优先序位。
2.基于现实的原因
多数基层法院业务审判庭中,只有少数几个审判庭实质上符合3个审判员+1个书记员的审判组合,加上快要临近退休的审判人员,甚至有些法庭实际上在扮演承担审判职能的法官仅仅是屈指可数一人而已,这从现实的层面上,铺宽了采用独任审判的现实基础。实践中,承办人所做得只能是量人而行、量案而断,基于案件性质、难易程度的考量,多数情况下采用独任审判,因为独任审判与合议庭审理在同等条件下,发挥的社会功能和司法作用趋同,但付出的司法成本孰低孰高,显而易见。但这并不是意味着笔者在否认合议庭的司法功能,因为一定程度上可以说合议制与独任制两者在功能上是互补的,合议庭毕竟在解决疑难、重大、复杂案件上更能发挥出集体智慧的优点。笔者只是基于现实调查数字的考量,说明基层法院受理的民事案件中具备采用“独任制”的现实基础。为数不多的几次“合议审理”,也只是实践中承办人基于提高年终目标管理考评中陪审率、调解率的考量,临时拉郎配,叫上陪审员,刻意去组成合议庭,使得原本可以节省的司法资源,由于不合理运用而被不得以地浪费了;原本可以缩短的审判权运行周期,人为地延长了。
(二)独任制扩大化之“隐性因素”
1.承办法官选择“独任制”的隐性基础
一个案件系属于法院后,第一步一般是由立案庭根据案件的性质分配到各个业务庭,再由庭长根据案件性质、复杂程度,结合庭内审判人员的业务素质、审判经验、当前的工作量等情况在庭内审判员、助理审判员中指定案件承办法官,但此时并不会涉及审理程序的适用及审判组织的选择问题。具体程序的适用,是在具体承办人对案件情况大致把握后作出的。承办人会根据《民事诉讼法》第一百五十七条、第一百六十条的规定的意旨,事实清楚,权利与义务明确,争议不大的简单的民事案件由法官独任审判,而案情复杂、争议比较大的民事案件则组成合议庭进行审判。
在实践中大部分情况下,承办人往往在接手案件后,会先选择适用简易程序独任审理,只有在审限不足或者案件确实比较复杂的情况下才会申请领导批示,将案件由简易程序转化为普通程序,将独任审理转由合议庭审理。因为“走捷径”是存在于人身体里的“隐性基因”,不论是否合理,人们都会寻找到达目的地的最快途径。这就造就了基层法院合议制适用范围相对狭窄的隐性基础,即只有在“独任制”适用缺乏现实条件下,才兜底地归为合议庭进行审理。并且这种在“效率正义”表象下的选择,似乎颇具“相对合理性”。其一,承办人并不是无根据地采用“独任制”,他(她)也是基于对案件性质、难易程度的大致把握,对立法规定的考量,决定采用独任制;其二,从调查中发现,这种在“隐性基因”支配下的抉择,有客观的成功率,采用独任审判的案件上诉率并不高,而且几乎为零;其三,基于实际操作的便利,如果适用独任制,出现了客观不当,还有弥补措施。如果承办人预期案件审理将超出审限,可以提起主管院长批准将简易程序转为普通程序,进而既解决了审限问题,又让程序正义得以延续。
2.合议庭审理的“独任化”趋势
采用合议庭审理的案件,由于庭审前承办人从事了必要的调查和询问工作,庭审时,也主要是由承办人对案件的实体性问题进行调查,特别是当审判长是由案件承办人担任时,承办人还要主持合议庭的庭审活动。因此,在整个合议庭中只有承办人最熟悉案情。有承办人坐镇,合议庭其他成员,不愿也无意于发挥作用,这在陪审员参与庭审的场合尤为突出。评议时,承办人只需将自己的处理意见分别与合议庭其他成员打声招呼就算评议了,评议成为一种过场。此时如果评议错误,合议庭其他成员即使怠于行使审判权,附和承办人的评议结论,也只是无责可负,权与责完全分离。在对合议庭其他成员没有责任规制的运作机制下,我们能期待他们为他人承办的案件投入的更多的时间与精力吗?反之,我们也完全有理由相信,承办人会要把审判权高度集中于其一身。
面对司法实践中合议庭审理的这一“独任化”趋势,考量基层法院案件的具体性质,发挥法官个人“隐性基因”的合理面,在保证年终绩效考评陪审率这一项达标的前提下,承办法官又何必多此一举,增加法院的经费负担,硬拉几个陪审员来充数呢?这在一定程度上决定着基层法院,特别是派出法庭,对民事案件会优先采用“独任制”进行审理。
三、借鉴:基层一审民事案件以独任审为原则之比较法基础
(一)主要大陆法系国家的立法规定
借鉴,从其词性来看,并非是贬义词。因为同属“社会主义”大本营,饱受战争摧残的苏联,与战后百废待兴的中国有着一定相似的历史背景。在最新一轮司法改革的浪潮中,俄罗斯将民事诉讼效率置于了一个非常重要的位置。俄罗斯最高法院发布的《关于俄罗斯联邦法院审理和解决刑事诉讼案件和民事诉讼案件的期间的决议》即指出,必须无条件地遵守诉讼期间,消除拖延诉讼的因素。⑴在审判组织改革方面,根据现行《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第6条及第150的规定,在俄罗斯,对于一审民事案件,除法律规定必须实行合议庭审理外,其余案件只要诉讼参与人同意或不反对,都可由一名法官独任审判。在适用普通程序审理的案件中原则性地规定采用独任制审理。
由于合议制造成法官的工作时间更长,也产生了更高的费用,因此,德国在一审中、甚至在上诉审中将合议制的使用限制在重大的纠纷中,取而代之的是大幅度地扩大独任制的适用范围。即使初审法院由多个法官组成,在民事案件中初审法院的法官总是进行独任审理(《法院组织法》第22条第1款、第4款)。⑵根据2001年的《民事诉讼改革法》第348条第1款第1、2句的规定,一审案件即使在州法院也原则上由所谓原初型独任法官裁判,除非他是第一年工作的见习法官或者法院的业务分配计划规定法律上认为困难的案件种类由合议庭管辖。注重诉讼的效率功能,成为德国新一轮司法改革的重点。除了原初型独任法官外,《民事诉讼改革法》第348 S条还规定了强制性独任法官,即在事实上和法律上没有困难的案件或者没有原则性意义的案件合议庭在具体个案中可以交给独任法官裁判。一审中商事法庭的审判长和实际上根据第375条第1款和第1S款规定进行证据调查的受命法官是准备型独任法官。
其他一些大陆法系国家,如日本,地方法院审理普通第一审民事案件原则上都采用独任制。在法国,初级法院审理的民事案件大多采用独任制,并且赋予当事人审判组织形式的选择权。
(二)英美“分配正义和效率正义”理论导向“独任制”的高适用率
分配正义,作为英国司法改革中的基础理论指导,体现了一种新的诉讼哲学。这种新的诉讼哲学主张,有限的民事司法资源的配置、时间和金钱的投入必须考虑到具体案件的难度、复杂性、价值以及重要性。审判资源的合理配置自然包括审判组织形式的选择问题,因为理性选择审判组织形式是公权力的责任。⑴在英国,普通民事案件,甚至是高等法院的民事案件,大多都由一个法官独任审理;只有在少数情况下才由二名或三名法官组成某一个法庭的“分庭”共同审理案件。
正义的内涵是随着时代的变迁而不断丰富与发展的,但平等、自由、公平、效率一直被视为正义的必然之意。波斯纳认为,对正义的追求不仅不能无视效率,而且它本身就包含了对效率的追求。他认为,正义的第二种涵义——也许是最普通的涵义——是效率。⑵效率正义的基本要求是实现正义过程中要使投入与产出比率合理化。⑶在诉讼活动中追求的效率正义要求在注重公正的基础上,以最低的司法资源成本追求相对最优的诉讼效果,以最短的诉讼周期消耗,确保各诉讼主体行为有效性,最大化地实现有效率的正义。因此,在美国,联邦地区法院对其受理的初审民事案件都适用独任制。
(三)经验与理论之借鉴:基层一审民事案件以独任审为原则更具合理性
作为中国司法防线的最前沿,基层法院如何优化配置司法资源,实现最初的分配正义,即法院作为行使公权力的国家机关,首先要合理规划司法资源的投入,优化配置司法资源的分配,才能从产出的诉讼效果中保证有效率的正义,即实现效率正义。基层法院承担的不仅是司法审判功能,更多的是定纷止争的社会功能。老百姓不仅希望得到公正的判决,更希望这种权威性的裁判会来的越发早一些,因为迟来的正义非正义。“独任审理”的优点主要在于,它可以提高法官的社会责任感、加快诉讼程序进程。基层民事案件的性质和特点,也决定独任制在发挥其定纷止争的社会功能方面存有更大优势。从上述两法院的调查数据可知,基于实质息诉的诉讼效果,低投入成本、高效率的审判权运行,独任审理已经或正在成为基层一审民事案件的主流。
法国学者古斯塔夫·勒庞指出:“……在某些既定的条件下,并且只有在这些条件下,一群人才表现出一些新的特点,它非常不同于组成这一群体的个人所具有的特点。聚集成群的人,他们的感情和思想全都采取同一个方向,他们自觉的个性消失了,形成了一种集体心理。”⑴笔者无意否定合议制合理的一面,它在处理重大、复杂、疑难案件时能发挥出“群体决策”的征服魅力,表现出比独任制更具合理性的一面。只是基于实践的检验作用,即基层法院特别是基层法庭的民事审判,如果在案件受理之初就按照立法的原则性规定,采用“合议制”进行审判,实现所谓的“司法民主”,那这种民主的实现过程也太过于漫长了。因为急需进行司法救济的当事人可能要等上6个月,甚至更长时间,才能享受“司法民主”带来的这份“迟来”的救济。
四、完善:独任制之适度扩张与立法重构
依照我国人民法院组织法和三大诉讼法的规定,基层法院所受理的民事、刑事和行政案件,除简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的以外,均由合议庭进行审理。立法的这种规定虽然有其当时的社会背景,但是在如今的司法实践中,显然已表露出一定的滞后性、不合理性。如之前笔者所述,基层法院要扩大独任制适用范围,但是不能因片面追求司法效率,而遗弃了“合议制”的合理面。我们应该寻求一个合适的平衡点对两者予以调整,使合议制的合理因素得以充分释放,正向功能得以发挥,将其负向功能抑制到最小限度范围内,让民主与效率在真正意义上并进。
(一)适度扩张:明确基层一审民事案件以独任审理为原则,以合议审理为例外
现行《民事诉讼法》第三十九条第一款规定:人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。合议庭的成员人数,必须是单数。这一立法规定实际上明确的是:合议审理一审民事案件的原则性地位。而“合议审理”的优点,也只是相对性的,它在发扬司法民主方面确实有着“独任制”所不具备的优越性,但如上文所述,基层民事案件的性质及固有特点,决定独任制在发挥其定纷止争的社会功能方面存有更大优势;独任审理在保证诉讼效率方面的优越性,确实抵挡不住一审民事案件的独任化趋势。立法者希望在基层实现司法民主固然是一件利民的好事,但是在发扬民主的同时,也应该考虑诉讼效率问题,从实质意义上确保案件质量。司法民主固然不可抛,但是无效率的民主并非其本意。因此,立法理应名正言顺,明确独任审理一审民事案件的原则性地位,对适用合议制的案件类型予以范围限定。
(二)取消简易程序与独任制的对接,建立普通程序独任审
我国民事诉讼立法直接将简易程序与独任制进行对接,而刑事诉讼立法则已经体现出了诉讼程序与审判组织的不同正义性价值。《刑事诉讼法》第二百一十条规定:适用简易程序审理案件,对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的,可以组成合议庭进行审判,也可以由审判员一人独任审判;对可能判处的有期徒刑超过三年的,应当组成合议庭进行审判。程序体现的正义性是保障各诉讼主体能平等性参与到诉讼中,平等地获得各自应得的权利,发挥程序的内在价值,即程序的公正性,它更多体现的是一种“过程价值”。而审判组织,作为审判权的行使者,参与到程序运行的过程之中,它体现的正义性价值则在于从分配正义的角度来合理分配司法资源,在确保程序正义和实体正义的基础上,最大限度地实现效率正义。我国立法设立简易程序独任审固然是追求效率正义的体现,而现实的更深层次则是要求中国再次借鉴国外经验,结合我国具体诉讼情形,建立普通程序独任审,对于那些实质上案情简单,但由于一些程序性原因而需转为普通程序审理的民事案件,原则上仍适用独任制。
适用简易程序审理的民事案件,一律采用独任制;适用普通程序审理民事案件,则根据具体案件的疑难、复杂程度,在遵循立法对适用合议制普通程序审理案件类型强制性规定的前提下,来决定是采用独任审理还是合议审理。简易程序案件的答辩期应以十日为上线,举证期限则不得少于十五日;适用独任制普通程序的案件,答辩期与举证期限原则上确定为十五日;合议制普通程序案件,答辩期以15日为上线,举证期限不得少于30日。对于适用简易程序审理的案件如果超过三个月的,经分管院长审批后,可以转为独任制普通程序审理;审理期限一般为六个月,不适用审限延长、扣除等规定。
(三)明确当事人程序选择权的客体不包含审判组织
最高人民法院《关于适用简易程序审理的民事案件的若干规定》第2条规定:“基层人民法院适用普通程序审理的民事案件,当事人各方自愿选择简易程序,经人民法院审查同意的,可以适用简易程序进行审理。”此条规定只是赋予当事人选择何种程序进行审理,而并非法律赋予了当事人选择具体审判组织形式的自由,因为一个案件适用何种审判组织形式属于公权力的范畴。在疑难、复杂案件中,法官作为公权力的个体行使权者,基于对效率正义的考虑,可以询问当事人的意见,询问是否同意适用独任制,但不能违反立法对强制性适用合议制案件类型的规定,而最终采用何种形式的审判组织,仍应由法官来决定。如双方当事人经法官询问后,同意适用独任制,但之后法官基于案情考量,认为仍因适用合议制,则仍应当尊重法官对案件“实质公平”与“形式公平”思考后的决定。
(四)健全法官的选任制度和培训制度
法官不仅要求熟知法律,而且应该具有丰富的实务经验。然而,“法官荒”现象在一些中西部地区的法院仍是普遍存在的问题,为了解决无法官办案的难题,这些法院则将刚刚通过司法考试的年轻人任命为法官,而他们在办案的过程中经常是“赶鸭子上架”,审判的整体质量很难保证。因此,在选任法官时应综合考虑诸如法官的专业功底、实践经验、社会良知和生活阅历等方面质素。对审判一线的法官,仍要定期组织专业培训,经常性地学习新出台的法律法规及相关司法解释,使其不断提升办案能力。
(五)完善法官责任追究机制
我国现今对法官审判责任追究的主要依据,仍是最高人民法院关于《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》。根据该《办法》,由各级人民法院监察部门负责对法官违法审判责任的追究工作,上级人民法院监察部门认为下级人民法院应当追究有关审判人员责任而没有追究的,报告院长决定,责令下级人民法院追究责任,必要时可以直接调查处理。但《办法》对责任追究的程序等并未有所涉及,因此,在保证法官办案不受不法干扰的前提下,要进一步完善法官责任追究机制,如法官审判责任追究程序的设立、被提请责任追究的审判人员的权利方面规定的完善等等。
结???语
诚然,任何一场改革不是一蹴而就的,这其中包括审判组织的改革。在这一场司法改革的浪潮中,如何解决审判任务与审判资源之间的合理配置问题,如何在基层现实背景下,在注重司法公正的前提下,实现分配正义和效率正义,是审判组织改革所不能逃避的问题。改革应从基层做起,让“效率正义”照进现实,基层法院一审民事案件独任制审判组织适用范围理应适度扩张。
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